一、PPP+EPC模式的概念

（一）PPP模式的定义

PPP（Public—Private—Partnership）模式源于１９９２年英国的PFI实践，也叫公司合营模式。国家发改委在《关于开展政府与社会资本合作的指导意见》(发改投资[2014]2724号)中规定PPP模式是指“政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系”。也即是PPP模式并不简单等同于特许经营模式，特许经营只是其中一种模式。

之后，国务院办公厅转发《财政部、发改委、人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发[2015]42号）指出PPP模式“是政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益”。

2015年6月1日，我国《基础设施和公用事业特许经营管理办法》正式施行。该办法明确了在能源、交通、水利、环保、市政等基础设施和公用事业领域开展特许经营，境内外法人或其他组织均可通过公开竞争，在一定期限和范围内参与投资、建设和运营基础设施和公用事业并获得收益。

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（二）EPC模式的定义

EPC（Engineering Procurement Construction）是指公司受业主委托，按照合同约定对工程建设项目的设计、采购、施工、试运行等实行全过程或若干阶段的承包，即设计施工总承包。通常公司在总价合同条件下，对其所承包工程的质量、安全、费用和进度进行负责。

在EPC模式中，Engineering不仅包括具体的设计工作，而且可能包括整个建设工程内容的总体策划以及整个建设工程实施组织管理的策划和具体工作；Procurement也不是一般意义上的建筑设备材料采购，而更多的是指专业设备、材料的采购；Construction应译为“建设”，其内容包括施工、安装、试测、技术培训等。

在EPC模式下，发包方提出投资要求和意向，把项目的勘察、设计、工程材料和设备地采购、施工等都交给总承包商。和其他管理模式相比，能较好地避免出现设计与施工、材料、设备采购环节的脱离，这样设计工作就在建设过程中占据主导地位；以总承包单位为核心，有效地将项目工程的工期、费用、质量和安全管理等方面进行综合控制和统一管理。

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（三）PPP+EPC模式的定义

PPP+EPC模式即是上述两种模式的融合，可以追溯到上一轮的BOT+EPC模式，具有一定的历史渊源和基础，并非一个全新的概念。它是指，在采用PPP模式建设运营的项目中，政府在依法选择PPP模式下的社会投资人的同时， 确定项目的建设工程承包方；EPC总承包商通过PPP投融资的方式介入项目，实施设计、施工、采购等实施总承包的交钥匙工程；投资企业通过特许经营协议，获得相应回报，在约定周期后将设施移交给政府部门。

于投融资层面而言，它是PPP模式；于建设体制而言，它是EPC模式。和单一的PPP模式相比，这一模式的特殊之处表现在将EPC引入了PPP的环节；而与传统的EPC模式相比，该模式又是基于PPP投融资模式的EPC，能够以更加市场化的方法对投资成本进行控制，对项目的建设成本和运营成本能够更加有效地进行统筹考虑，并进一步将眼前利益和长远利益、经济利益和公共利益有机统一起来。此时，企业参与项目工程即可“身兼两职”。在这一模式下，社会资本方不单单是项目的合作者，亦是工程建设的总承包商。

二、PPP+EPC模式的特点

作为融资层面和建设层面的一种复合模式，PPP+EPC模式有着不同于PPP和EPC单一模式的显著特点，主要有以下几点：

（一）采用这一模式的项目整体性更强

社会投资方既是实施主体，同时介入到整个项目的发起、实施以及特许经营权的运营等各个阶段，因此，项目的整体性更强。另外，采用这一模式的多是公共基础设施项目，在项目设计时对成本的考虑有着更长远的规划，全局意识比普通项目更强，因此不易发生项目建成未到一定年限就被拆除的情况。

（二）项目工程成本比普通模式明显降低

在这一模式下，投资人在设计阶段就介入到项目中；并且，招标和变更环节减少，这部分成本也相应降低；另外，材料也是集中规模采购，这些都大大降低了工程成本。

（三）投资方和总承包方同时确认

在PPP+EPC模式下，政府在公开招标过程中即可选定潜在投资方和总承包商组成联盟，比传统的PPP模式在招投标阶段更易协调。这是PPP+EPC模式的显著特点。

（四）对质量进行统一管理

由于选定了一个总承包商，该承包商对项目进行统一管理，并对业主负责，这样一来，总承包商即可制定统一的质量标准，因此能够避免项目工程在质量管理过程中出现不一致和不协调，从而能够保证项目的总体质量。

三、PPP+EPC模式的优势分析

采用PPP模式的项目在采购、前期阶段一般仅完成了初步设计，只能采用定额的方式对工程进行造价计价，这影响了我国建筑业造价管理市场化的发展。尤其是政府建设管理部门，从“清单时代”又回到了“定额时代”。而EPC模式实现了设计、采购、施工一体化，提高了效率、降低了成本。但是，传统的基础设施行业如果采用EPC模式，将会加大政府方投资控制和设计管理的难度。也即是，单一的PPP模式和EPC模式都无法完美地应用于我国基础设施行业的发展。而PPP+EPC模式既有传统PPP模式的特点，又能很好地解决基础设施领域PPP项目的工程建设问题，其优势主要体现在以下几个方面：

（一）有利于对项目的全过程进行管理

在这一模式下，设计者、建设者、采购者、运营者和维护者都由一个单位或企业来担任，降低了项目推进过程中各方沟通的成本，同时各项工作的效率也明显提高，更有助于这一单位或企业从整体上掌控项目的建设进程和运营状态等。

（二）有助于推动建立PPP市场秩序

PPP+EPC模式将项目的投资、设计和施工整合在一起，这有助于提高基础设施建设领域的标准，有效地避免不合理地竞争。这一模式减少了招标环节，也即是业界统称的“两招并一招”，有效地避免了资源的重复利用和浪费。另外，在这一模式下，政府能够实行一体化监督机制，有效地避免监管混乱的情形出现。这些都有利于推动建立规范的PPP市场秩序。

（三）更加有效地促进政府职能的转变，提高服务质量

通过这一模式，政府由原来的直接参与者转变为监督管理者，职责更加明确具体。同时，私人资本拥有的优秀管理能力和先进经验也能够提升基础设施的运营水平和运营质量。这样，政府部门和私人资本就实现了互利共赢。

（四）有助于政府缓解财政压力，丰富融资渠道

PPP+EPC模式，能够充分调动国际、国内和地方的社会资本寻求投资机遇的积极性，将其拥有的闲置资金进行有机利用，进而缓解政府部门的财政压力，同时也为即将开展的基础设施市政项目提供了更多融资渠道。

四、PPP+EPC模式的发展趋势

总的来说，PPP+EPC模式满足了工程建设市场与建设施工企业的需要，发展前景较为可观。但由于在我国起步较晚，有关的理论研究还不是太充分，在法律层面及实务中仍存在一定的风险。2018年，国家将更加注重对这一模式的合规监管与质量提升。鉴于目前PPP条例还未正式出台；“两招并一招”能否得到PPP条例的支持仍处于未知状态。同时，EPC管理办法也正处于征求意见稿阶段。诸多问题暂时缺乏法律法规的依据，这些无疑影响PPP+EPC模式的顺利开展。制定一部既可以将顶层设计进一步完善，又能在项目实践中进行运用，并能够为PPP模式的进一步发展与创新提供必要空间的PPP法律，既是相关立法部门面临的重大课题，也是PPP＋EPC模式在中国继续发展，并为中国经济的转型提供更多动力的关键所在。